초과이익 환수제 정의와 바라보는 시선 정리

재건축 초과이익 환수제(재초환)에 따른 초과이익 환수가 이르면 연말부터 본격적으로 시행될 것으로 전망되면서 주택시장에 끼칠 영향에 관심이 집중되고 있습니다. 일부 서울 지역 조합들이 연대를 통한 집단 대응도 예고하고 있으며, 부동산 매입과 재개발에 관한 투자자들의 이목이 집중되고 있습니다.

재초환은 재건축으로 조합원이 얻은 이익이 인근 집값 상승분과 비용 등을 빼고 1인당 평균 3000만 원을 넘을 경우 초과 금액의 최고 50%를 부담금으로 환수하는 제도입니다. 지난 2006년 시행됐으나 주택시장 침체 등의 이유로 2013~2017년 유예됐다가 2018년 1월부터 다시 시행됐습니다. 지난 2018년 1월 재초환 제도 부활 이후 첫 재초환 징수 단지가 이르면 연말께 모습을 드러낼 것으로 내다보고 있습니다. 이렇듯 모두의 관심이 집중되고 있는 초과이익환수제에 대해 포스팅하겠습니다.

초과이익 환수제

초과이익 환수제란 재건축 조합원 1인당 3,000만 원을 초과하는 개발 이익이 발생할 것으로 예상될 때, 예상 개발이익의 최대 50%를 정부가 관리처분 인가 단계에서 개발부담금으로 환수하는 제도입니다. 중앙정부가 50%, 광역자치단체가 20%, 기초자치단체가 30%를 세금의 형태로 가져가고 있습니다.

최초 시행

2005년 노무현 정부 당시 이른바 8.31 부동산 대책의 일환으로 처음 발표되었습니다. 그러나 당시에는 실제 입법 논의까지 가지는 못했으며, 2006년 3.30 부동산 대책으로 다시 발표되었습니다. 노무현 대통령이 집권하자마자 전국의 재건축 아파트 단지를 중심으로 부동산 가격이 가파르게 뛰었습니다. 부동산 가격 상승의 원인을 재건축에 따른 초과이익을 집값 상승의 주범으로 보고 재건축 초과이익환수제를 시행하겠다고 발표한 것입니다. 그러나 이 제도는 발표 당시부터 위헌 논란을 계속 빚었습니다. 결국 2006년 5월 2일 국회에서 강행 처리했습니다. 2006년 5월 24일부터 법이 공포되었으며, 실제 재초환을 적용한 재건축 아파트 단지는 2008년에 발생했습니다. 그러나 2008년에는 글로벌 경제위기로 인해 아파트 재건축 사업 자체가 취소되건 무기한 연기되는 경우가 많았기 때문에 정작 실제로 적용된 단지는 거의 없다시피 했습니다. 논란점이 많은 제도였기 때문에 대부분의 재건축 단지가 재초환 중단을 기다리며 버티기에 들어갔던 것도 이 제도가 실제로 적용된 단지가 많지 않은 이유입니다.

재 시행

2012년 연말에 재초환 시행을 일시 중단하는 재건축 초과이익 환수에 관한 법률 개정안이 통과되면서 2013년부터 2017년까지 5년간은 재초환 제도가 일시 중단되었습니다. 이 시기에 그간 시행되지 않은 재건축 사업이 시작되며 서울시내 곳곳에 신규 아파트가 공급되기 시작되었습니다. 이후 문재인 정부에서 2017년 8.2 부동산 대책을 통해 5년간 시행 중단된 일몰기한이 종료됨에 따라 부동산 규제책의 일환으로 재초환 중단 재연장 없이 재초환 제도 부활을 선언했으며, 2018년 1월 1일부로 재시행되었으며, 공재 개발 및 공공재 건축에 대해 초과이익의 무려 90%를 환수하겠다고 발표했습니다. 이로 인해 강남 3구, 여의도 등지의 재건축 조합들은 공공재 건축에 대한 계획을 거의 철회했습니다.
이렇게 문재인 정부에서 재건축을 규제하는 이유는 '서울 강남의 재건축 아파트가 집값 상승을 이끈다'는 믿음을 가지고 있기 때문입니다. 이 법으로 인해 2020년 9월 반포주공 1단지 3 지구 재건축조합이 무려 가구당 4억 200만 원, 총 5965억 6844만 원의 부담금을 통보받아 세금폭탄이 떨어졌습니다. 이는 재초환 시행 이후 가장 높은 금액으로, 종전에는 반포 현대아파트가 가구당 1억 3568억 원, 총 108억 5500만 원으로 가장 높았습니다.

옹호론

부동산 투기 차단

이 제도를 시행하는 가장 큰 목적은 재건축을 통하여 얻는 이득을 노린 부동산 투기를 차단하는 데 있습니다. 재건축을 한 번 할 때마다 대부분 초과이익이 발생하게 되는데, 이런 불로소득을 통해 투기자들은 자신의 재산을 어마어마하게 증식할 수 있었습니다. 부동산 투기는 집값 상승의 주요 원인으로 지적되는 것들 중 하나로 판단하고 있습니다.

사회비용 충당

재건축을 통해 발생하는 각종 사회적 비용들을 충당하기 위한 목적도 있습니다. 1000세대 아파트를 재건축해서 1500세대가 입주했다고 가정하면, 늘어난 500세대로 인해 상하수도, 전기, 폐기물 등 각종 기반시설에 대한 수요가 늘어나고, 그 수요를 충족하려면 비용이 추가로 들어가게 됩니다. 인근의 도로 수요도 당연히 늘어나기 때문에 그에 따른 도로 관리 비용이 추가로 들어갑니다. 재건축 아파트가 그 원인을 제공했으므로 재건축을 추진한 주민들이 이를 부담할 필요가 있습니다. 그런 이유로 지방자치단체에서 50%를 가져가게 됩니다.

이익 증가

재건축 사업 진행을 통해 얻을 수 있는 이익이 부담금보다 더 크기 때문에 재초환을 찬성하기도 합니다. 노후한 주거환경을 개선하기 위해 집을 리모델링하는 데 2~3억 원가량을 쓰기도 하는 만큼, 재초환으로 내는 돈은 그렇게 큰 부담이 아니라는 것이며, 재건축이 되면 소유자가 전월세를 통해 자산을 활용할 수도 있다는 의견이 있습니다. 재건축 부담금은 입주 후 1년 이내에 내도록 하고 있으며, 이 기간 동안 전월세를 받아서 부담금을 충당할 수 있다는 것입니다. 또한 본인이 직접 거주를 희망한다면 재건축 초과이익 환수에 관한 법률에 규정된 납부 연기 및 분할 납부 제도를 활용할 수 있기 때문에 큰 문제없다는 의견도 있습니다.

비판론

부담금 증가

환수라는 단어 자체가 적절하지 못하며, 사실상 강탈/수탈이라고 보는 경우도 있습니다. 재건축으로 얻은 이익이 범죄나 친일행위처럼 부당하게 얻은 것이 아닐뿐더러, 애초부터 집 새로 짓는데 국가가 보태준 것도 없으므로 재건축 이익은 국가의 것이 아니고 명백히 개인의 것입니다. 국가가 세금을 뜯으려고 재건축 이익을 갈취하는 것을 합리화하기 위해 환수라는 단어를 쓰는 것이다. 또한 재건축은 향후 10년을 내다보는 사업인 만큼, 정권 교체, 재건축 정책 변화, 주택 가격 변화 등 많은 변수가 있을 수 있으니 급하게 진행하지 말고 주변 상황을 지켜보며 진행하자는 의견도 있습니다. 특히 나이가 많은 조합원들은 직장에서 은퇴하여 연금을 제외하면 일정한 수입이 없기 때문에 부담금을 내는 것에 대해 부담을 느끼는 경우도 많습니다.
게다가 재건축 사업을 하면 조합원 건설사에 부담해야 하는 조합원 추가 부담금(전체 재건축 사업비 - 일반분양 이익)도 발생합니다. 분양가 상한제가 적용되면 일반분양 이익이 적어지게 되며, 이는 조합원 추가 부담금이 커질 수밖에 없습니다. 그런데 이러한 상황에서 수 억 원의 부담금까지 납부하게 되면 조합원이 부담해야 하는 금액이 더욱 커지게 되며, 결국 조합원 입장에서는 남는 게 없으니 재건축 사업을 추진할 이유가 없어지게 됩니다.

이중과세

기본적으로 "초과이익을 환수한다"라는 개념 자체가 회계적으로도 모호한 개념입니다. 구축을 재건축해서 발생한 차익은 실제로 집을 매각하기 전까지는 실현되지 않은 손익이며, 설사 시세 상승이 발생하였더라도 이는 어차피 양도세를 통해 집을 매각하는 시점에 실제로 발생한 이익에 대해 과세되는 것이 기본입니다. 그런데 재건축 초과이익환수제는 재건축이 완료되는 시점에 부과되므로 기존 양도세와 겹치는 이중과세입니다. 따라서 본 제도는 "초과이익"의 정의가 무엇이며 그 규모는 어떻게 측정할 것이냐에 대한 합의조차 이루어지지 않은 가장 기본적인 내용부터 부실한 제도라고 볼 수 있습니다.

결국 큰 틀에서 본 제도는 집값 상승을 막기 위해 당장의 단기적 효과는 달성할 수 있으나, 중장기적으로는 재건축 사업의 경제성을 악화시켜 도심 노후화를 가속시키고 결국 도심지에서의 신규 주택 공급을 차단함으로써 오히려 더 큰 폭으로 집값이 오르게 하는 부작용을 초래하는 구조라고 볼 수 있습니다.

여파

이러한 제도 때문에 재건축을 하는 아파트들은 세대수 증가 없이 건물만 다시 짓고 대신 고급화시키는 1대 1 방식을 채택하기도 합니다. 어차피 세대수를 늘려봤자 격만 떨어지고 오히려 건축비를 내고 1대 1 재건축을 하는 게 세금이 적게 때이고 세대수를 확장해봤자 1대 1보다 못하거나 심지어는 손해를 보는 일이 다반사라는 시각에서 비롯된 결정입니다.
하지만 사회적, 경제적인 측면에서 1:1 재건축은 바람직하지 않습니다. 일반분양이 전혀 없기 때문에 장기적으로 주택 공급을 축소시켜 집값 상승을 심화시키기 때문입니다. 특히 재건축을 희망하는 단지들은 강남, 목동, 여의도 등 사람들이 선호하는 요지에 집중되어 있는데, 이들 단지가 각종 규제로 인해 1:1 재건축을 해버리면 해당 지역에 새로운 사람이 유입되기 힘들며, 기존에 살던 사람들만 유지되게 됩니다.
또한 아파트 리모델링에 적극적으로 나서려는 움직임도 포착되고 있습니다. 리모델링의 경우 재건축 초과이익환수제의 적용을 받지 않으면서 아파트 단지를 고급화할 수 있다는 장점이 있기 때문 입이다. 다만 기존 건축 배치를 유지해야 해서 기형적인 구조가 양산된다는 단점이 있습니다.